Fatsoenlijk lokaal bestuur vereist enerzijds responsief en behoorlijk bestuur en anderzijds serieuze tegenmacht. “Daar zijn wethouders mede verantwoordelijk voor”, aldus Julien van Ostaaijen, universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg en lector recht en veiligheid aan de Avans Hogeschool.
Van Ostaaijen was een van de sprekers op de Wethoudersbijeenkomst van de Wethoudersvereniging en de VNG Utrecht, die vrijdag 9 februari werd gehouden in de raadzaal van het gemeentehuis in Houten. Burgemeester Gilbert Isabella gaf daar het startschot voor een informatieve bijeenkomst over het vak van wethouder. Volgens Isabella staan wethouders voor een behoorlijk aantal opgaven. “Dan helpt het om met elkaar te spreken over de zaken waar je tegenaan loopt.”
Uit de bijdrage van Jeroen van Gool, directeur van de Wethoudersvereniging, bleek hoe divers de vraagstukken zijn waar wethouders zich voor gesteld zien. Eigen onderzoek heeft uitgewezen dat die zijn te groeperen rond vier ontwikkelperspectieven.
Het eerste perspectief betreft de bestuurlijk-organisatorische ontwikkelingen. “Dualisering is er een van”, aldus Van Gool. “We zijn nog altijd aan het leren over de toepassing en uitvoering van het duale stelsel. In het samenspel raad-college zijn we in feite nog steeds aan het experimenteren. Wat niet helpt is dat er continu veel verandert. Veranderingen die worden versterkt door interbestuurlijke verhoudingen, door decentralisaties en allerlei uitvoeringskwesties.”
Taken versus knaken
Een tweede perspectief volgt uit financieel-economische ontwikkelingen. Van Gool: “Kort samengevat is het zoals Jan van Zanen eerder opmerkte: gemeenten en dus ook wethouders krijgen wel de taken, maar niet de knaken. En dat zorgt voor enorme druk. De decentralisatie van het sociaal domein was net in gang gezet toen het coronavirus uitbrak. Die combinatie deed iets met het bestuurlijk en ambtelijk samenspel. We wilden het anders en beter doen, maar lopen ertegenaan dat het ambtenarenapparaat vermoeid en verweesd is geraakt en ook nog eens kampt met personele problemen. Allemaal zaken die van invloed zijn op de toekomst van het wethouderschap.”
Derde perspectief is dat van de toegenomen maatschappelijke onrust. Van Gool: “De verruwing in de samenleving, die vaak ontaardt in bedreiging stelt de weerbaarheid van het openbaar bestuur op de proef. Minderheden maken zich steeds luider verstaanbaar. Dit beïnvloedt ook de ruggengraat van de gemeenteraad. Raadsleden waaien steeds meer mee met de wind van minderheden. Met alle gevolgen van dien. In zo’n geval blijkt een coalitieakkoord opeens niet zo heilig meer.”
En dan zijn er tot slot nog de ontwikkelingen rond het ambt van wethouder zelf. “De dualisering, het wethouderschap van buiten, meer aandacht voor diversiteit, toenemende werkdruk, integriteit en de toenemende aandacht ervoor. Met het integritisme als negatief effect. Want integriteit kan ook als politiek wapen worden ingezet.”
Rust en stabiliteit
De Wethoudersvereniging ziet een aantal oplossingsrichtingen om bovenstaande knelpunten te lijf te gaan. In de eerste plaats: meer rust en stabiliteit in het vak door instelling van een bestuursperiode van zes jaar. “We zitten nu op een zittingsduur voor wethouders van gemiddeld 2 jaar en 10 maanden. Per week treden twee tot drie wethouders af.”
Dat gebeurt mede onder invloed van wat Van Gool typeert als het Tweede Kamer-effect: “In de Tweede Kamer is het een politiek verdienmodel geworden om iemand neer te sabelen. Datzelfde model zien we nu ook in de gemeentepolitiek zijn intrede doen. Men is erbij gebaat de ander te wantrouwen en kleiner te maken en met mooie beloftes kiezers aan zijn of haar kant te krijgen.”
Rust en stabiliteit ontstaan ook door verbetering van de arbeidsvoorwaarden en vermindering van de werkdruk. “Dat laatste is geen probleem, totdat je tegen muren aanloopt, het politiek klimaat je gaat tegenstaan of als de raad telkens van koers wisselt.”
De instelling van een loopbaanfonds kan ook bijdragen aan rust en stabiliteit. “Tijd inruimen voor reflectie is niet vanzelfsprekend voor wethouders. Een loopbaanfonds kan dat veranderen.” Daar moet dus meer geld voor worden vrijgemaakt, vindt Van Gool:
Daardoorheen spelen de generatieverschillen: “De gemiddelde leeftijd van wethouders wordt steeds lager”, weet Van Gool. “In 2014 waren wethouders gemiddeld 55,5 jaar. Nu daalt het richting de 50. Voor oudere generaties was het wethouderschap de kroon op je loopbaan. Veel jongere wethouders die instromen zien het als een eerste baan. En zij denken dus ook anders na over de vraag ‘What’s next?’ Zij worstelen met de vraag hoe het ambt functioneel te maken is voor stappen die daarop volgen. En dan merken ze dat het loopbaanperspectief niet altijd even positief is.”
Een andere oplossing is het verruimen van de eigenstandige bevoegdheden voor wethouder. “De wethouder zou meer beleidsvrijheid moeten krijgen. Ondanks dat dat afbreuk kan doen aan zoiets als het collegiaal bestuur.” Temeer omdat er zo ruimte ontstaat voor beleid van onderop. “Van Gool: “Jullie hebben veel zicht op de uitvoeringspraktijk en zien dus waar regelgeving knelt. Nu roept de Tweede Kamer nieuwe regels in het leven. Wij vinden dat lokale ervaringen landelijke regelgeving moeten bepalen en beïnvloeden. De uitvoerbaarheidstoets is wat ons betreft een belangrijk element.”
Wethouders in de VUCA-wereld
Tot slot doen wethouders er goed aan meer aan verwachtingenmanagement te doen. “Veel draait om wantrouwen versus vertrouwen. Dat vereist dat je hoort uit te leggen dat niet alles kan en niet alles mag. Die duidelijkheid over wat men kan verwachten is een belangrijke sleutel tot een sterke positie van de wethouder in zijn relatie met de lokale samenleving.”
Complicatie is dat wethouders zich in een VUCA-wereld bevinden, een omgeving die wordt gedomineerd Volatility, Uncertainty, Complexity en Ambiguity (Vluchtigheid, Onzekerheid, Complexiteit en Onduidelijkheid).
Van Gool: “Dat doet iets met de dynamiek in een gemeente. Aan de collegetafel maar ook in de interactie met raad en samenleving.” Voordeel voor Utrechtse wethouders is wel dat de bestuurscultuur hier afwijkt van wat elders gebruikelijk is. “In Utrechtse gemeenten heerst overduidelijk een gemeenschapscultuur. Er is zelden sprake van haat en nijd, zoals we in andere regio’s vaker tegenkomen.”
Het is goed om te realiseren dat wethouders met publieke waardecreatie bezig zijn, in samenspraak met college, raad en samenleving. “Dat gaat alleen als de driehoek in balans is tussen wat mag en moet (de legitimiteit), waarvoor je het doet (de maatschappelijke doelen) en wat er kan (de middelen). Op de balans tussen deze drie hoekpunten staat voortdurend spanning. Als die spanning leidt tot disbalans, dan raakt dat de bekwaamheid, de betrouwbaarheid en de betrokkenheid van het lokaal bestuur.”
Wethouders moeten daarvoor waken en zouden er zelfs een vierde B aan toe moeten voegen: de B van barmhartigheid. “We zijn als overheid steeds meer in de efficiency gedoken: alle lijstjes moeten kloppen. Misschien moeten we wel terug naar de bedoeling van de overheid: waarom doen we het met zijn allen? De overheid is er om schaarste te verdelen, maar wel met oog voor de minderheid die niet tot het algemeen belang gerekend wordt. Daar komt barmhartigheid om de hoek kijken en passie voor de samenleving. Gezag functioneert niet als er geen maatschappelijk engagement is.”
Wethouder als boegbeeld
Julien van Ostaaijen ging op in zijn bijdrage dieper in op de rol van de wethouder als boegbeeld van goed bestuur. Het draait daarbij volgens hem om prestaties, responsiviteit en behoorlijkheid. Het grootste knelpunt daarbij is de continue strijd tussen willen en kunnen. Zoals ook de Raad voor het Openbaar Bestuur constateert in zijn signalement Gezag herwinnen.
Van Ostaaijen: “De democratie (responsiviteit), de rechtsstaat (behoorlijkheid) en het bestuurlijk vermogen (prestatievermogen) kunnen behoorlijk botsen met elkaar.” Volgens hem is het daarom vooral belangrijk om de ‘waarde van de waarden’ in het oog te houden. “Verschil mag er zijn per casus, maar houd voor alle drie voldoende kwalitatieve aandacht.”
In het licht van responsief bestuur valt een onderscheid te maken tussen drie fasen van burgerparticipatie. De eerste generatie (1970) maakte werk van inspraak, wat inmiddels ook een wettelijk vastgelegd recht is geworden. De tweede generatie (1990) betreft interactief beleid, oftewel de wens om eerder in het beleidsproces de stem van belanghebbenden toe te laten. Het initiatief en de randvoorwaarden daarvoor liggen bij de lokale overheid. De derde generatie ontstaat met de opkomst van burgerparticipatie in de vorm van burgerinitiatieven.
Tussen de oren
Wat gaat goed en wat gaat minder? Volgens Van Ostaaijen is het positief dat responsiviteit is geïnstitutionaliseerd: “Het zit tussen de oren”. Er is bovendien een groot gemeentelijk aanbod van participatietrajecten en inbreng is doorgaans makkelijk te vertalen in ‘beleid’.
Er gaan echter ook dingen fout. Zo communiceren gemeenten soms beperkt over dit soort initiatieven, is er sprake van willekeur bij de inzet van burgerparticipatie, is de mate van invloed beperkt en wordt teveel aandacht besteed aan de voorkant van het participatieproces in plaats van aan de uitvoering en terugkoppeling ervan. “Als je werk maakt van burgerparticipatie om draagvlak te vergroten, dan is dat een te beperkte taakopvatting.”
Vooral met burgerinitiatieven blijken veel gemeenten nog te worstelen. “Het is potentieel interessant voor een grotere en meer diverse doelgroep dan de traditionele inspraakvarianten. Er zijn ook veel goede intenties bij de lokale overheid om dit te ondersteunen. Maar is het is lastig, zowel uit praktisch oogpunt (hoe moet het?) als vanuit economisch (wie betaalt het?) en juridisch (wie is verantwoordelijk?) perspectief. Het is een proces van vallen en opstaan, waar we nog veel in moeten leren.”
Zijn aanbevelingen voor een beter responsief bestuur: denk na waar en waarom u burgerparticipatie inzet, denk na over de manier waarop en de manier van communiceren, heb aandacht voor uitvoering, de uitvoerders en de terugkoppeling aan inwoners, sta ook echt open om plannen aan te passen en heb aandacht voor de wellicht stille(re) meerderheid.
Wel of geen Robin Hood
Minstens zo belangrijk, maar soms toch ondergewaardeerd is behoorlijk bestuur. Van Ostaaijen: “Behoorlijk bestuur is primair een zaak van cultuur en daarna van structuur.” Wanneer is een wethouder de sheriff en wanneer wordt hij Robin Hood, is een vraag. Maar ook: in welke relatie staat hij of zij tot recht en regels? “Het lijkt simpel: houd je aan de regels. Maar soms is het ingewikkelder dan dat.”
Integriteit staat sowieso voorop. Uit de Politieke Integriteitsindex komen jaarlijks ongeveer 50 gevallen voor van wethouders met een integriteitsprobleem. Maar de Monitor Integriteit en Veiligheid laat heel andere cijfers zien. Daarin spreekt 26 tot 36 procent van de politieke ambtsdragers een vermoeden uit van integriteitsproblemen bij collega’s: verstrengeling van belangen, misbruik maken van gevoelige informatie, meestemmen over zaken van persoonlijk belang of het uitoefenen van oneigenlijke druk op ambtenaren.”
Toch moet men vooral waken voor integritisme, waar eerder ook Van Gool over repte. “Integriteit inzetten als politiek wapen, waarmee je een politieke tegenstander kunt aanvallen is vervelend en lastig om mee om te gaan. Vooral ook in het leven na het wethouderschap. Want als zo’n beschuldiging eenmaal is gedaan vindt de nieuwe werkgever die beschuldiging als eerste zoekresultaat op Google bij het ingeven van uw naam.”
Behoorlijk bestuur raakt ook de (on)wenselijkheid van Robin Hood-gedrag. Dat wordt volgens wethouders zelf met name in de hand gewerkt door concrete casussen en ontoereikende wet- en regelgeving, en dan vooral in het sociaal domein. Voordat ze dit doen, blijken wethouders steun te zoeken bij collega’s en ambtenaren.
In het algemeen is dat een aanbeveling van Van Ostaaijen. “Stel professionals in staat tegenspraak te geven binnen de organisatie. Vaak is het gevoel dat iets niet kan (vergelijk de toeslagenaffaire), maar wordt niet ingegrepen. Want wie is er nu feitelijk verantwoordelijk voor? Dergelijke impasses zijn te voorkomen door voldoende tegenmacht te organiseren en loyale tegenspraak te stimuleren. Tegenmacht is soms lastig, maar van essentieel belang. Fatsoenlijk lokaal bestuur vereist macht én tegenmacht. En daar zijn wethouders medeverantwoordelijk voor.”
- In zijn bijdrage baseerde Van Gool zich onder andere op de uitkomsten van een onderzoek in opdracht van de Wethoudersvereniging naar arbeidsparticipatie onder voormalig wethouders.
Klik hier voor het onderzoek. - Klik hier voor de presentatie van Jeroen van Gool.
- Klik hier voor de presentatie van Julien van Ostaaijen.
Op zijn website is nog meer informatie te vinden.
